温州完善办案制度化解行政争议

　　生态环境部门垂直改革之后，各县（市、区）生态环境分局作为市生态环境局的派出机构，不再是独立的行政执法主体，所有行政行为由市生态环境局承担责任。近年来，市局的行政复议和诉讼案件逐渐增多。

　　为降低败诉风险，浙江省温州市生态环境局不断完善办案制度，开展内部评查，规范处罚程序，提升了全市生态环境依法治污水平。生态环境执法工作连续五年获得生态环境部表彰，行政复议被纠错率、行政诉讼案件败诉率近两年均为零。

　　碰到疑难问题和复杂案情，可利用法制例会，商讨解决对策

　　2022年6月10日，分局执法人员检查时发现某企业应申领而未申领排污许可证，且噪声超标排放。但对这一违法行为处罚时，是适用新《噪声污染防治法》，还是适用《排污许可管理条例》，执法人员产生了疑惑。于是向市局提交了申请，希望通过法制例会商讨这一问题。

　　针对无证排放和超标排放工业噪声的违法行为，《噪声污染防治法》与《排污许可管理条例》设定的罚则有很大不同。依据上位法高于下位法的原则，会议讨论后认为，行政处罚应适用《噪声污染防治法》。

　　为切实解决基层执法实务中面临的困难，温州市制定了法制例会制度，定期讨论议题。议题主要是各分局或市局在日常案件办理过程中碰到的疑难问题和复杂案情，市局对各分局报送议题数量进行考核，原则上每月召开一次由各分局法制业务骨干、执法业务骨干和法律顾问参加的法制例会，实现执法疑难问题研讨常态化的目标。

　　动态更新编制《议题手册》。每个议题在共同讨论的基础上，由律师团队研究后形成律所答复意见，按照议题主题“水、气、声、固废、土、建设行为、执法程序”等七类编制《法制例会议题手册》。目前，已动态更新了78项执法疑难议题答复。

　　针对法制例会与日常工作中各地反映较多、争议较多的执法疑难问题，如“违法主体认定”“轻微不罚执法要点”“行政命令运用”“常见案由规范”等，温州市适时编发《执法指导》，一期一个专题，下发至各分局，促进全市统一执法标准，推进执法规范化、标准化建设。

　　推出“我的案件你来评”专题活动，案卷制作质量快速提升

　　2022年5月，温州市生态环境局领导率法规处、执法队相关人员及法律顾问赴鹿城、瓯海、乐清、开发区（洞头）分局开展“我的案件你来评”专题活动。在活动现场，“评查”“经办”双方围绕案件主线，“评”方仔细“查漏”评查，“办”方认真“补漏”申辩，专家团客观精准点评总结，气氛热烈。

　　鹿城大队业务指导科副科长徐特表示，他作为此次活动的评查人员和案件的经办人员，能“红红脸、出出汗”对本人行政执法能力的提升有极大的帮助。

　　此外，温州还建立“模拟法庭”制度。“模拟法庭”每一个季度举办一次，模拟司法审判方式，让执法人员与法规科室人员站在法官、原告或被告的位置上亲身体验，进一步发现执法问题，推进提高办案质量，预防行政争议。

　　2022年，“我的案件你来评”活动不仅评出6起年度优秀案例，还评出6起年度最差案例，以此倒逼基层提升执法办案能力。

　　“通过互查互评，推动自查自评，既可反观自己在执法中存在的问题，又可发现别人执法中的先进做法，建立全局观，从而使执法能力得到双倍提升；通过换位思考和对照标准，进一步提升执法规范化意识，查找案件办理各环节存在的不足，做好示范。”温州市生态环境局党委委员、副局长王进光说。

　　建章立制，不断完善执法程序和办案规范及责任认定规则

　　为进一步规范执法程序，温州市生态环境局编印《生态环境行政处罚实施规范及责任认定办法》，从立案到结案归档全过程，完善行政执法程序性规定，并对办案人员的过错责任进行认定；印发《清单式执法要点》，供执法人员办案、法规科室人员审核时参考使用；编制《生态环境行政执法案卷规范指南》，对近年来在案卷评查中发现的突出问题，从案卷排列、执法程序、执法实体等三方面做出规范。

　　此外，温州市生态环境局还整理落实免罚的有关清单与法律规定。对不予处罚案件，编制了《关于轻微环境违法行为不予处罚的工作指引》，整理了有关不予处罚的法律规定、政策文件，明确了不予处罚的程序、文书以及案件管理规则。

　　加强案件内部审查，二次法制审核严把重大环境执法案件质量关

　　垂直改革之后，温州市每年行政处罚的案件数有近1000起，根据《行政处罚法》的规定，需要集体讨论的案件也至少有几百起，市局法制机构工作量大大增加。

　　为提高行政处罚案件办理速度，温州市生态环境局制定了《行政处罚案件审议工作制度》，共设12个案件审议委员会（以下简称案审会）。其中，第一案审会负责审议市局直接作出决定的，以及各分局认为案情特别复杂或者特别重大违法行为需要移送第一案审会审议的行政处罚案件；第二至第十二案审会分别负责审议11个分局以市局名义作出决定的行政处罚案件。各案审会对审议结论负责，温州市生态环境局对各案审会实施监督管理。

　　为加大对分局重大案件指导力度，温州市还推出二次法制审核制度，监督下级生态环境分局正确履行相关职责。须市局法制审核的，由分局法制机构在案审会审议之前，将案件相关材料报送至市局法规处。市局法规处审核之后，将有关审核意见书面反馈给分局。目前，已有16起案件经过了二次法制审核。

　　此外，温州市生态环境局还制定了《合同管理内部控制制度（试行）》，建立法律顾问一周四天半坐班制，为局系统各处室（单位）提供法律咨询，对政府信息公开答复告知书、规范性文件和行政合同进行专业合法性审查。

　　在处理申请人申请公开《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》政府信息公开答复事项时，相关业务处室认为，本单位已掌握该信息，则应主动向当事人提供。

　　法律顾问则提出不同意见， “政府信息公开应遵循‘谁制作谁公开’原则，由制作机关承担政府信息公开职责。依据《浙江省水污染防治条例》的规定，浙江省生态环境厅是这一信息公开的部门。”

　　根据法律顾问的建议，温州市生态环境局向当事人讲解了《政府信息公开条例》规定，帮助其找到行政信息公开的负责部门。

　　建立答复应诉制度，提高执法人员生态环境行政争议应对能力

　　按照《温州市环境保护局行政复议和诉讼案件答复应诉若干规定》，行政复议、诉讼案件的答复应诉工作，由法规处和实施行政行为或未履行法定职责引发行政复议、诉讼的业务部门共同办理。法规处对业务部门起草的答复、答辩书及收集的证据材料进行审查、修改或提出相关补充、更正等意见。

　　在此基础上，温州市还编制了《生态环境行政争议应对指南》。该指南针对行政执法、行政许可、信息公开答复、申请履职答复等易引发行政复议与行政诉讼的行政行为，提出了行政行为规范建议、柔性执法倡议以及调解、答辩的工作要点，着力深化依法行政，减少行政争议的发生。

　　为推进行政复议诉讼案件数量双下降，温州市还推进了“环境行政争议预防和化解机制”试点工作。在行政争议发生之后、当事人提请复议诉讼之前，争取把行政争议化解在萌芽阶段。计划从柔性执法、从轻减轻处罚、“模拟法庭”、免责条款、专家讨论程序等方面建立健全预防和化解机制，并将这项试点纳入2023 年度改革工作计划予以推进。