积极稳妥推进小水电清理整治

　　近日，一份由水利部、国家发展和改革委员会等七部委联合印发的《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》（以下简称《意见》）发布。

　　《意见》明确指出，“近几年，各地根据中央要求开展集中整改，取得了一定成效，但有的地方整改工作还存在一些问题”。

　　小水电一路走来，其存废、发展背后，涉及各方博弈，记者针对相关问题进行了多方采访。

　　小水电绿色发展对于我国实现碳达峰、碳中和目标以及能源转型具有积极意义。实现小水电建设管理规范有序、调度运行安全高效、生态环境保护措施严格落实、长效机制建立完善，小水电才能更好地在改善生态环境、推动乡村振兴等方面发挥作用，走上健康的发展之路。

　　利弊之争：小水电何以从“风生水起”到清理整治？

　　“小水电”指装机容量在5万千瓦以下，利用分散的溪流、小河或灌渠跌水所形成的落差进行发电的小型水电站。

　　这一特点决定其多位于中小村镇。数据显示，我国小水电资源可开发量（相当于6个三峡电站）居世界首位。除上海市外，遍及30个省（自治区、直辖市）1715个县。

　　小水电曾有过一段“风生水起”的时期。

　　为适应农业合作化、农村用电需要，《1956年到1967年全国农业发展纲要》中提出，“凡是能够发电的水利建设，应当尽可能同时进行中小型水电建设”。1983年，农村水电初级电气化试点建设正式开始。

　　2015年9月，水利部发布水电新农村电气化县建设情况。其中指出，以小水电为主的中国特色农村电气化县建设大大提高了供电质量和可靠性。

　　1980年，电气化县户通电率不足40%，2014年，这一数字达到99.9%；户均年生活用电量从不足200千瓦时提高到1200千瓦时。

　　一座座小水电串珠成线，连接成网，点亮了深山寂静的漫漫长夜，无数村庄面貌焕然一新。

　　然而，伴随着时间的流淌，小水电项目渐渐陷入盲目扩张之中。

　　肩负着南水北调水源地涵养重任的汉江，仅陕西省安康市、汉中市两地在汉江及其支流就建成大大小小将近900座水电站；

　　作为嘉陵江上游的最大河流，白龙江600公里的水域水电站项目超过1000座，几乎首尾相接；

　　在一张江西地图上，有记者用绿点标出江西省所有小水电所在位置，在水资源丰沛的区域，这些绿点甚至连成了片……

　　小水电无序扩张让无数江河及其支流“沦陷”。

　　根据《长江经济带生态环境保护审计结果》，截至2017年底，10省已建成小水电2.41万座，最小间距仅100米，开发强度较大。5省“十二五”期间新增小水电超过规划装机容量，7省建有生态泄流设施的6661座小水电中，有86%未实现生态流量在线监测……

　　部分地区小水电无序开发、运行管理不完善，再加上山区河流季节性特征明显，导致部分河段出现河床脱水、干涸的问题， 333条河流出现不同程度断流，断流河段总长1017公里（近似于北京到上海的距离），直接改变了这些河流水生生物的生存环境，给地区生态安全造成威胁。

　　令人意想不到的是，一些被冠以“清洁能源”的小水电，却为高耗能项目“添砖加瓦”。

　　由于民间投资的水电上网计划不足，为缓解电力产能过剩的状况，一些小水电企业只能自寻出路从外地招商引资，引进高耗能企业。此外，国家发展改革委等部门发布通知，坚决杜绝发电企业特别是小水电企业向虚拟货币“挖矿”（通过专用“矿机”计算生产虚拟货币的过程，能源消耗和碳排放量大）项目网前供电、专线直供电等行为。

　　从绿色发展、生态保护来看，小水电已到了非清理整改不可的地步。

　　2018年12月，水利部、国家发展和改革委员会、生态环境部、国家能源局联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，清理整治工作在全国陆续铺开。

　　清理整改：七部委为何再发指导文件强调“积极稳妥”？

　　历经两年多整治，长江经济带小水电清理整治取得阶段性进展。

　　截至2020年底，长江经济带共退出涉及自然保护区核心区或缓冲区、严重破坏生态环境的电站3500多座，完成整改两万多座，消除减脱水河段9万余公里。 “十三五”期间，23省累计创建了616座绿色小水电示范电站。

　　几个水电大省纷纷加快整改步伐。如云南退出小水电站301座。其中，赤水河流域云南段建设的17座小水电站全部退出。四川2021年退出电站总数为1093座(含2020年退出1012座)；江西省如期完成全省4121座小水电站清理整改工作，修复减脱水河段1306公里……

　　在多地小水电整治进入攻坚或陆续收官之际，水利部等七部委为何印发《意见》，强调积极稳妥，进一步做好小水电分类整改工作？

　　一些地方不加区别，采取“一刀切”对待小水电。据中国新闻周刊《4.7万座小水电站如何整治？学者批评一些地方“完全违反科学”》报道，一些地方在小水电整治过程中层层加码，并且带来了始料未及的安全问题。

　　数据对比很能说明问题。

　　截至2020年底，长江经济带小水电退出比例约为14%。与之相比，一些地区退出比例高达97.8%，甚至部分被水利部评定为“绿色小水电”的电站也被拆除。

　　一些受访小水电业主将无差别拆除归结于中央生态环保督察。

　　但事实并非如此。“在已建成运营的小水电清理整顿工作中，我们首要明确的就是不能‘一刀切’。”一位参与过中央生态保护督察的同志告诉记者：“一般来

　　说，涉及自然保护区核心区或缓冲区、严重破坏生态环境的小水电，原则上予以清理退出。”

　　这次出台的《意见》指出，因大坝阻隔对珍稀特有水生生物造成严重影响，且整改达不到要求的，也应被列为退出类。对于小水电是否“严重破坏生态环境”的认定须经专业评估鉴定，国家对“生态环境损害评估鉴定评估”的资质要求、技术规范方法都有明确规定。

　　既然中央生态环保督察鲜明反对“一刀切”拆除，为何多地还会出现这种情况？

　　对于地方政府而言，“有些地方担心被问责，所以矫枉过正。” 国家城市污染控制技术研究中心研究员彭应登强调，一些小水电无序开发导致河段脱水不能代表所有小水电，以“一刀切”拆除为终极目标的整治也违背了各方初衷。

　　“退出一座电站，涉及多方利益。在有的地方，退出拆除难度之大，不亚于新建一座电站。”一位业内人士指出。

　　对于小水电业主来说，“后续补偿迟迟不到位”是不少业主面临的难题。由于小水电投资较少，利益可观，一些人在其快速发展期加入贷款建站的大潮，但因为近年政策标准趋严，部分退出类小水电深陷资不抵贷的困境。

　　更令人担忧的是，还有一些地方“只拆水电站却保留大坝”的整改方式留下了安全隐患。

　　“这种做法既不会恢复河流原貌，又将水库置于容易垮坝、溃坝的高风险中。”2021年赴多地进行考察的国务院发展研究中心研究员王亦楠担忧地说。

　　王亦楠在实地走访中发现：“湖南省张家界长潭河、茶林河等十几座水库被拆除了水轮发电机组后，水库放水不再经过水电站消能，而是带着巨大能量飞流直下，这种非正常运行模式导致大坝坝基护坦、下游护坡出现严重损毁，急需亡羊补牢，避免发生垮坝溃坝的重特大安全事故。”

　　《意见》对这一潜在隐患提出要求，电站退出原则上要拆除拦河闸坝等挡水建筑物和发电设施。有明确综合利用任务及调度运行方式且目前难以替代的电站，经省级人民政府依据相关规划和政策专题论证同意并按要求履行相关程序后，可不退出。

　　未来之路：小水电绿色发展关键要保障河流健康

　　《全国农村水电统计公报》显示，“十二五”期间，农村小水电累计发电量超过1万亿千瓦时，相当于节约3.2亿吨标准煤，减排二氧化碳8亿吨。400万山区农民实现“以电代柴”，户均年减少电费负担300元，保护了森林面积1400万亩。

　　从数据来看，小水电在改善广大农村地区用电状况、推动减污降碳等方面发挥了积极作用。

　　我国小水电行业发展的历史跨度大，涉及面广、情况复杂，存在一些突出问题，清理整治确有必要， 但不应“因噎废食”。

　　2021年7月，《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》再次强调“要因地制宜发展绿色小水电”。解决小水电过度开发对生态环境的不利影响，加快推动小水电绿色转型升级，首要解决的是保障河流健康生命，不要把水都“吃干榨尽”。

　　这涉及到一个名词——生态下泄流量。

　　“要科学确定水能开发强度，通过做好小水电生态下泄流量监管，逐站核定生态下泄流量标准和在线监控设施接入情况。增设生态机组，进行梯级电站联合调度等方式，将水生态保护上升到首要位置。”彭应登表示。

　　针对鱼类保护问题，《意见》明确要补建必要的过鱼设施或增殖放流，严禁在禁止开发河段开发小水电；针对水土保持问题，加强工程监理和监测，减小水流破坏力、维持河床稳定，消减泥石流等地质灾害危害。

　　其次，给予激励措施促进小水电企业积极改造。2016年初，水利部发布《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，2021年度，254座小水电进入示范电站名单。浙江省金华市婺城区以此为契机，由区交投集团下属子公司投资收购，实现38座小水电站智慧化改造，并以入股分红的模式带动乡村发展特色产业、促进共同富裕。

　　就在《意见》发布的同一天，黄河流域小水电清理整治也按下“快进键”。水利部会同六部委研究部署推进黄河流域小水电清理整改工作时强调，“问题核查要细；评估分类要准”。